Mohon untuk tidak mengupload file materi perkuliahan yang berbentuk pdf, ppt, doc, xls ke Blog Staff UMY -- Silahkan upload file-file tersebut ke E-Learning DESAIN PENGUJIAN FORMIL DALAM PRAKTEK MAHKAMAH KONSTITUSI – Tanto Blog

DESAIN PENGUJIAN FORMIL DALAM PRAKTEK MAHKAMAH KONSTITUSI

DESAIN PENGUJIAN FORMIL DALAM PRAKTEK MAHKAMAH KONSTITUSI
Tanto Lailam
Fakultas Hukum Universitas Muhammadiyah Yogyakarta, Jalan Lingkar Selatan, Tamantirto,
Kasihan, Bantul, Yogyakarta, 55183. E-mail: tanto_tatanegara@yahoo.com
Abstrak
Makalah ini mengelaborasi mengenai desain pengujian formil yang menjadi kewenangan Mahkamah Konstitusi, pengujian formil merupakan pengujian yang menilai kesesuaian proses pembentukan / pembuatan undang-undang berdasarkan Undang-undang Dasar 1945. Perkembangan desain pengujian formil dalam praktik Mahkamah Konstitusi, yaitu: pertama, adanya pemahaman pengujian keberlakukan sebagai bagian dari karakteristik pengujian formil; kedua, adanya desain non konstitusi sebagai tolok ukur dalam pengujian formil undang-undang terhadap Undang-Undang Dasar; ketiga, pengenyampingan pertentangan norma secara formil demi asas kemanfaatan hukum (materi hukum).
Kata Kunci: Pengujian Undang-Undang, Pengujian Formil, Mahkamah Konstitusi
Abstract
This paper will elaborate the design of the procedural review in the Indonesian Constitutional Court, the procedural review is a review on the process of establishing a law or the administrative process of enacting and making of law based on the 1945 Constitution. The design of the procedural review practices is: first, there is a meaning of the sociological review as a part of characteristic of the procedural review; second, there is a “non konstitusi” design  as a standart procedural review of law; third, ignore of the procedural conflict of laws based on utility principle of laws.
Keywords: Judicial Review, Procedural Review, Constitutional Court
A.  PENDAHULUAN
Peraturan perundang-undangan tersusun secara hierarkis, hierarkisitas dalam suatu sistem yang berlapis-lapis dan berjenjang-jenjang sekaligus berkelompok-kelompok, berlaku, bersumber dan berdasar pada peraturan yang lebih tinggi, dan peraturan yang lebih tinggi berlaku, bersumber dan berdasar pada peraturan yang lebih tinggi pula, demikian seterusnya sampai pada suatu norma dasar negara (Staatfundamentalnorm) Republik Indonesia, yaitu: Pancasila.[1] Hierarki peraturan perundang-undangantersebut bertujuan menentukan derajatnya masing-masing, dengan konsekuensi jika ada peraturan yang bertentangan maka yang dinyatakan berlaku adalah peraturan yang derajatnya lebih tinggi. Penyelelesaian konflik norma ini didasarkan pada asas lex superiori derogat legi inferiori (hukum yang derajatnya lebih tinggi mengesampingkan hukum yang derajatnya lebih rendah).[2]
Untuk menjaga heirarkisitas peraturan perundang-undangan di Indonesia diperlukan mekanisme pengujian peraturan perundang-undangan yang berfungsi untuk menilai sekaligus menentukan pertentangan norma hukum tersebut. Berdasarkan Pasal 24C UUD 1945, Mahkamah Konstitusi memiliki kewenangan menguji Undang-undang terhadap UUD, dalam hal ini Mahkamah Konstitusi sebagai penafsir sah terhadap undang-undang dasar atau konstitusi (the legitimate interpreter of the constitution),[3] yang kewenangannya meliputi pengujian formil dan pengujian materiil. Ketentuan tersebut diperkuat dengan adanya Undang-undang No.24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi, Pasal 10 menyebutkan bahwa Mahkamah Konstitusi berwenang mengadili pada tingkat pertama dan terakhir yang putusannya bersifat final untuk menguji  undang-undang  terhadap UUD 1945, yakni putusan Mahkamah Konstitusi langsung memperoleh kekuatan hukum tetap sejak diucapkan dan tidak ada upaya hukum yang dapat ditempuh.
Pasal 51 ayat (3) Undang-undang No.24 Tahun 2003 mengatur bahwa pemohon wajib menguraikan dengan jelas mengenai pembentukan undang-undang yang tidak memenuhi ketentuan berdasarkan UUD 1945 (bertentangan dengan UUD 1945). Konsekuensinya jika pembentukan undang-undang tidak sesuai dengan UUD 1945, maka undang-undang yang diuji tersebut harus dinyatakan bertentangan dengan UUD 1945 dan dinyatakan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat. Pasal 4 ayat (3) Peraturan Mahkamah Konstitusi No.06/PMK/2005 mengatur mengenai pengujian formil, yaitu pengujian undang-undang yang berkenaan dengan proses pembentukan undang-undang dan hal-hal yang tidak termasuk pengujian materiil. Kalimat terakhirhal-hal yang tidak termasuk pengujian materiil dalam Peraturan Mahkamah Konstitusi tersebut maknanya termasuk aspek keberlakuan sebuah undang-undang.[4]
Ketentuan tersebut merupakan desain pengujian formil yang masih menimbulkan berbagai problem dan mengalami pergeseran dalam praktiknya: Pertama, filosofi pengujian formil adalah memberikan penilaian konstitusionalitas terhadap pembentukan undang-undang, dalam arti menilai kesesuaian fakta pembentukan undang-undang terhadap UUD 1945. Yang menjadi persoalan, undang-undang yang lahir sebelum amandemen UUD 1945 akan diuji terhadap konstitusi yang mana, diuji berdasarkan konstitusi yang melandasi/ membentuk atau terhadap konstitusi positif (UUD 1945). Kedua, belum adanya desain penggunaan non konstitusi sebagai tolok ukur pengujian formil, non konstitusi memang diperbolehkan sebagai tolok ukur berdasarkan praktik Mahkamah Konstitusi melalui pengujian formil (pengujian Undang-undang No.3 Tahun 2009) dan materiil (pengujian Undang-Undang No.8 Tahun 2011), namun belum disertai desain yang tepat dan benar sebab jika tidak akan mengkacaukan pemahaman pertentangan norma hukum undang-undang terhadap UUD 1945.
Ketiga, luasnya makna pertentangan norma hukum, hal ini disebabkan belum adanya kriteria yang jelas mengenai sebuah norma yang dinyatakan bertentangan secara formil, sebagai contoh pengujian Undang-undang No. 3 Tahun 2009 yang dalam pandangan Mahkamah Konstitusi dianggap cacat prosedural tetapi tidak dinyatakan bertentangan dengan UUD 1945 dengan alasan demi asas kemanfaaatan, artinya dalam hal ini pertentangan norma hukum secara formil dapat disimpangai oleh materi undang-undang. Berdasar permalasahan tersebut, kajian ini hadir untuk mengurai benang kusut yang masih menjadi problem pergeseran desain pengujian formil undang-undang terhadap Undang-undang Dasar 1945.
B.  PEMBAHASAN
1.    Pemahaman Pengujian Formil
Pengujian formil (formeele toetsing) merupakan pengujian atas suatu produk hukum yang bukan dari segi materinya, Sri Soemantri mendefenisikan pengujian formil atau hak uji formil adalah wewenang untuk menilai, apakah suatu produk legislatif seperti undang-undang misalnya terjelma melalui cara-cara (procedure) sebagaimana yang telah ditentukan/ diatur dalam peraturan perundang-undangan berlaku atau tidak,[5]sedangkan Harun Alrasid mengemukakan bahwa hak menguji formil adalah mengenai prosedur pembuatan undang-undang.[6]Sementara Mahfud MD mengemukakan bahwa uji formal berkenaan dengan prosedurnya yang dianggap melanggar atau salah, kesalahan prosedur dan atau mekanisme (misalnya pembuatannya tidak menurut tingkat-tingkat pembahasan atau tidak kuorum).[7]
M. Fajrul Falaakh mengemukakan bahwa hak menguji formal (prosedural) untuk menentukan benar tidaknya cara menerbitkan suatu peraturan perundang-undangan,[8] atau wewenang untuk menilai apakah suatu produk hukum telah memenuhi semua prosedur (procedure) pembentukannya sebagaimana telah ditentukan/ diatur dalam peraturan perundang-undangan yang berlaku ataukah tidak. Jadi yang diuji dalam pengujian formil adalah prosedur pembentukan suatu peraturan perundang-undangan, misalnya dalam proses penerbitan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang diharuskan memenuhi syarat “hal ikhwal kegentingan yang memaksa” dan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang itu harus dicabut jika ditolak oleh DPR (Pasal 22 UUD 1945).[9]
Pemahaman lebih luas mengenai pengertian pengujian formil disampaikan oleh Jimly Asshiddiqie, bahwa pengujian dilakukan terhadap form atau format dan aspek-aspek formalisasi substansi norma yang diatur itu menjadi bentuk hukum tertentu menurut peraturan perundang-undangan yang berlaku sehingga substansi norma hukum yang dimaksud menjadi mengikat untuk umum. Aspek format, formal, dan formalisasi itu sendiri cukup luas cakupannya, yaitu mulai dari proses persiapan berupa perancangan sampai pada tahap pengundangan dan bahkan pemberlakuan suatu norma menjadi norma yang mengikat untuk umum.[10]Dalam pandangannya bahwa pengujian formil tidak hanya mencakup proses pembentukan undang-undang dalam arti sempit, tetapi juga mencakup pengujian mengenai aspek bentuk undang-undang, dan pemberlakuan undang-undang yang tidak lagi tergolong sebagai bagian dari proses pembentukan undang-undang,[11] juga dijelaskan bahwa pengujian formil berkaitan dengan soal-soal prosedural dan berkenaan dengan legalitas kompetensi institusi yang membentuknya.[12]
Pengertian yang dapat dikembangkan dalam rangka pemahaman terhadap konsepsi pengujian formil itu bersifat sangat kompleks, secara umum kriteria yang dapat dipakai untuk menilai suatu objek pengujian (undang-undang terhadap Undang-undang Dasar) dari segi formalnya (formeele toetsing) adalah sejauh mana peraturan di atas ditetapkan dalam bentuk yang tepat (appopriate form), oleh institusi yang tepat (appopriate institution) dan menurut prosedur yang tepat (appopriate procedure). Penjabaran dalam beberapa hal: (1) pengujian atas pelaksanaan tata cara dan prosedur pembentukan undang-undang, baik dalam hal pembahasan maupun dalam pengambilan keputusan atas rancangan suatu undang-undang menjadi undang-undang; (2) pengujian atas bentuk, format, atau struktur undang-undang; (3) pengujian yang berkenaan dengan keberwenangan lembaga yang mengambil keputusan dalam proses pembentukan undang-undang; (4) pengujian atas hal-hal yang lain yang tidak termasuk pengujian materiil. Keempat kategori pengujian formil tersebut di atas, dapat disederhanakan menjadi dua kelompok, yaitu: pengujian atas proses pembentukan undang-undang dan pengujian atas hal lain yang tidak termasuk pengujian materiil.[13]
2.    Perkembangan Pemahaman Pengujian Formil
Pasal 24C Undang-Undang Dasar 1945 mengatur ketentuan tentang Mahkamah Konstitusi yang berwenang mengadili pada tingkat pertama dan terakhir yang putusannya bersifat final untuk menguji undang-undang terhadap Undang-Undang Dasar. Kalimat akhir “menguji undang-undang terhadap Undang-Undang Dasar” memunculkan pertanyaan yuridis, apakah seluruh undang-undang diuji terhadap Undang-Undang Dasar yang melandasi pembentukannya atau Undang-Undang Dasar positif (UUD 1945 hasil amandemen). Pertanyaan ini muncul seiring adanya pembatalan Pasal 50 Undang-undang No.24 Tahun 2003 yang mengatur pembatasan undang-undang yang diuji oleh Mahkamah Konstitusi.
Terdapat dua konsekuensi terkait hal di atas, yaitu: Pertama, jika undang-undang sebelum amandemen diuji berdasarkan konstitusi yang melandasi tentu menyebabkan permasalahan hukum. Yang menjadi pertanyaan, apakah tepat undang-undang yang masih berlaku diuji terhadap Undang-undang Dasar yang sudah tidak berlaku? Menurut penulis hal tersebut tidak tepat, secara logika bahwa dengan adanya perubahan UUD 1945 berarti terdapat suatu tertib hukum baru (new legal order) yang mengakibatkan tertib hukum yang lama (old legal order) kehilangan daya lakunya. Kedua, jika pengujian formil terhadap undang-undang yang lahir sebelum amandemen diuji berdasarkan UUD 1945, tentu proses pembentukannya berbeda, apalagi setelah terbitnya Undang-undang No.10 Tahun 2004 dan Undang-Undang No.12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.
Dalam praktik terdapat putusan Mahkamah Konstitusi yang menjadikan Undang-undang Dasar yang sudah tidak berlaku sebagai batu uji/ tolok ukur yang kemudian menyebabkan kebuntuan dan ketidakpastian hukum. Putusan Mahkamah Konstitusi No.018/PUU-I/2003 perihal Pengujian Undang-Undang No. 45 Tahun 1999 tentang Pemekaran Propinsi Irian Jaya dan dan Putusan Mahkamah Konstitusi No.8/PUU-VII/2010perihal Pengujian Undang-Undang No. 6 Tahun 1954 Tentang Penetapan Hak Angket Dewan Perwakilan Rakyatmerupakan buktibahwa Undang-undang Dasar yang sudah tidak berlaku sebagai batu uji. Dalam dua Putusan Mahkamah Konstitusi, pengujian undang-undang dengan batu uji/ tolok ukur “konstitusi yang tidak berlaku” tidak mampu memberikan solusi terhadap problem konstitusionalitas undang-undang, namun kemudian dinilai kembali dengan menggunakan batu uji terhadap konstitusi positif dan dinyatakan bertentangan dengan UUD 1945.
Perkembangan pemahaman pengujian formil dalam hal ini ditandai adanya pengujian keberlakuan sebuah undang-undang sebagai bagian dari pengujian formil, hal ini merujuk Pasal 4 ayat (3) Peraturan Mahkamah Konstitusi No.06/PMK/2005 yang mengatur bahwa “pengujian formil adalah pengujian undang-undang yang berkenaan dengan proses pembentukan undang-undang dan hal-hal yang tidak termasuk pengujian materiil”, oleh Mahkamah Konstitusi kalimat terakhir dalam Peraturan Mahkamah Konstitusi tersebut maknanya termasuk aspek keberlakuan sebuah undang-undang. Jimly Asshiddiqie[14]dan Asosiasi Hukum Acara Mahkamah Konstitusi[15] juga menggolongkan putusan Mahkamah Konstitusi No.018/PUU-I/2003 yang menitikberatkan pengujian keberlakuan Undang-undang No. 45 Tahun 1999 tentang Pemekaran Propinsi Irian Jaya sebagai bagian dari pengujian formil dengan mendasarkan argumen bahwa pengujian formil termasuk pengujian atas hal-hal yang tidak termasuk dalam pengujian materiil, termasuk di dalamnya pengujian keberlakuan.
Sekalipun pengujian keberlakuan dinilai oleh Mahkamah Konstitusi dan beberapa pakar sebagai perkembangan pengujian formil, namun Penulis memiliki pandangan berbeda dengan pendapat di atas, sebab dalam pengujian Undang-undang No. 45 Tahun 1999justru pengujian didasarkan pada pertimbangan materi atau substansi undang-undang yang secara keseluruhan menimbulkan ketidakpastian hukum dan secara sosial politis dapat menciptakan konflik dalam masyarakat. Jadi konstitusionalitas yang dipersoalkan dalam pengujian ini adalah materi muatan undang-undang yang jika diterapkan menyebabkan ketidakpastian hukum dan konflik sosial di masyarakat, bukankah ini bagian dari pengujian materiil, dengan materinya/ substansinya yang dijadikan fokus pengujian dan materinya yang secara konstitusional bermasalah.
3.    Pergeseran Tolok Ukur: Non Konstitusi Sebagai Tolok Ukur
Kewenangan Mahkamah Konstitusi adalah menguji Undang-Undang terhadap Undang-Undang Dasar 1945, yang tolok ukurnya adalah Pembukaan (Pancasila) dan Pasal-Pasal Undang-Undang Dasar 1945. Maria Farida memiliki pandangan bahwa UUD 1945 terdiri atas dua kelompok norma, pembukaan dan batang tubuh (pasal-pasal). Pembukaan UUD dimaknai sebagai staatsfundamental norm atau norma fundamental negara, sedangkan batang tubuh (pasal-pasal) dimaknai sebagai staatsgrundgezts atau aturan dasar negara.[16] Terkait dengan fungsi Mahkamah Konstitusi, Mahfud MD menyatakan bahwa tugas utamanya adalah menegakkan konstitusi, sehingga dalam praktik selalu mengutamakan ketentuan konstitusional berdasarkan UUD 1945. Dalam melaksanakan fungsi tersebut, ketika Mahkamah Konstitusi menemukan undang-undang yang nyata-nyata bertentangan dengan konstitusi, maka Mahkamah Konstitusi akan mengutamakan penegakan keadilan sesuai jiwa konstitusi, dengan alasan bahwa Pancasila menekankan pentingnya adil dan keadilan. [17]
Pancasila menjadi “tolok ukur” dan “batu uji” utama, sehingga dapat menguji Undang-undang langsung terhadap Pancasila atau Pembukaan UUD 1945, dalam praktik Mahkamah Konstitusi Pancasila diterjemahkan dalam putusan-putusan sebagai bentuk-bentuk penemuan keadilan substantif. Dalam hal ini, antara yang formal-prosedural dan/ atau substantif, Mahkamah Konstitusi memilih yang lebih adil sesuai dengan karakter kasus yang spesifik.[18]Merujuk pada hasil penelitian PusaKo, bahwa pengujian oleh lembaga yudisial merupakan suatu instrumen pengawasan terhadap penuangan Pancasila di dalam peraturan perundang-undangan, agar undang-undang tidak bertentangan dengan UUD 1945 dan falsafah bangsa.[19]
Persoalan akan muncul jika ketentuan Pembukaandan Pasal-pasal UUD 1945 tidak mengatur secara rinci atau mendelegasikan pengaturan kepada peraturan di bawahnya, maka untuk mewujudkan keadilan dalam putusan diperlukan tolok ukur lainnya, yakni non konstitusi. Non konstitusi dalam arti seluruh ketentuan peraturan perundang-undangan di luar Undang-Undang Dasar 1945 (Konstitusi) baik Pembukaan maupun Pasal-Pasalnya, seperti: Undang-Undang/ Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang, Peraturan Pemerintah, Peraturan Presiden, Peraturan Daerah Propinsi dan Kabupaten/ Kota, Peraturan Tata tertib Dewan Perwakilan Rakyat, dan lainnya, termasuk juga Putusan Pengadilan.
Landasan pemikiran yang dibangun Mahkamah Konstitusi tertuang dalam Putusan No. 49/PUU-IX/2011 perihal pengujian Undang-Undang No.8 Tahun 2011 tentang Perubahan Atas Undang-Undang No.24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi, yaitu:[20]Mahkamah Konstitusi mengadili suatu Undang-Undang wajib menggali nilai-nilai hukum dan rasa keadilan yang hidup dalam masyarakat berdasarkan UUD 1945 sebagai hukum dasar tertinggi maupun Undang-Undang sebagai penjabaran dari UUD 1945. Pelarangan terhadap Mahkamah untuk menggunakan Undang-Undang lain sebagai dasar pertimbangan hukum adalah mereduksi kewenangan Mahkamah sebagai kekuasaan kehakiman yang merdeka untuk menyelenggarakan peradilan guna menegakkan hukum dan keadilan. Penggunaan Undang-Undang lain sebagai dasar pertimbangan hukum justru untuk menciptakan kepastian hukum yang adil sebagaimana ditentukan dalam Pasal 28D ayat (1) UUD 1945.[21]
Dalam Putusan No. 49/PUU-IX/2011, Mahkamah Konstitusi tidak menguraikan secara jelas mengenai penggunaan non konstitusi baik dalam pengujian formil atau pengujian materiil. Penulis berpendirian bahwa ketentuan non konstitusi dapat dijadikan sebagai tolok ukur dalam pengujian formil dan hanya terbatas pada pengujian formil, sementara dalam pengujian materiil ketentuan non konstitusi tidak dapat dijadikan tolok ukur. Hal ini yang membedakan desain praktik pengujian materiil dan formil, dalam desain pengujian materiil diperbolehkan menggunakan pendekatan penafsiran hukum, sementara dalam pengujian formil pendekatan penafsiran hukum tidak boleh dilakukan, sebab yang dinilai dalam pengujian formil adalah fakta proses pembentukan undang-undang yang dilakukan oleh DPR dan/ atau Presiden, maupun dalam lingkup pembahasan internal kelembagaan pembentuk undang-undang.
Putusan Mahkamah Konstitusi yang menggunakan ketentuan non konstitusi sebagai tolok ukur, misalnya Putusan Putusan No. 001-021-022/PUU-I/2003 perihal Pengujian Undang-Undang No.20 Tahun 2002 tentang Ketenagalistrikan dan Putusan No. 27/PUU-VII/2009 perihal Pengujian Undang-undang No. 3 Tahun 2009tentang Mahkamah Agung. Dalam arti bahwa tolok ukur dalam pengujian formil Undang-undang terhadap UUD 1945 yang menjadi kewenangan Mahkamah Konstitusi lebih luas tidak hanya Pembukaan dan Pasal-Pasal UUD 1945, non konstitusi juga dapat dijadikan tolok ukur dalam menilai konstitusionalitas Undang-undang.
Merujuk pendapat Mahkamah dalam Putusan No.27/PUU-VII/2009 bahwa “jika tolok ukur pengujian formil harus selalu berdasarkan pasal-pasal UUD 1945 saja, maka hampir dapat dipastikan tidak akan pernah ada pengujian formil karena UUD 1945 hanya memuat hal-hal prinsip dan tidak mengatur secara jelas aspek formil proseduralnya”. Pendapat Mahkamah bahwa hanya berdasar Peraturan Tata Tertib DPR sajalah dapat dipastikan apakah DPR telah menyetujui atau menolak RUU, tanpa adanya Peraturan Tata Tertib DPR, UUD 1945 tidak dapat dilaksanakan karena UUD 1945 tidak mengatur tata cara pengambilan keputusan DPR, maka Peraturan Tata Tertib DPR merupakan bagian yang tidak terpisahkan dalam implementasi UUD 1945.[22]
Berdasar kalimat di atas kiranya perlu diperjelas mengenai penggunaan non konstitusi, M. Fajrul Falaakh juga mempertanyakan sejauh mana pengujian formil terhadap pembentukan Undang-undang harus mengikuti peraturan non konstitusi?[23] Menurut penulis, pendapat Mahkamah Konstitusi dalam Putusan No.27/PUU-VII/2009 kuranglah tepat, hanya berdasar Peraturan Tata Tertib dapat dilakukan pengujian formil menunjukan bahwa “seolah-olah” Peraturan Tata Tertib sudah sesuai dengan konstitusi dan jika Peraturan Tata Tertibtersebut tidak ada, maka pengujian formil tidak dapat dilakukan.
Menurut Penulis, sekalipun Presiden dan DPR tidak memiliki peraturan mengenai mekanisme pembentukan undang-undang (sejenis tata tertib), maka pengujian formil tetap dapat dilakukan, sebab pengujian formil adalah pengujian untuk menilai fakta pembentukan undang-undang, dalam arti yang diuji adalah kesesuaian fakta pembentukan undang-undang dengan UUD 1945. Artinya jika fakta pembentukan undang-undang dinilai tidak demokratis oleh Mahkamah Konstitusi, maka Mahkamah Konstitusi dapat menggunakan ketentuan Pembukaan dan Pasal-Pasal UUD 1945 sebagai tolok ukurnya.
Ketentuan non konstitusi dapat diterapkan dengan sekurang-kurangnya terdapat 3 (tiga) syarat:[24] Pertama, tolok ukur non konstitusi lahir dari ketentuan Pasal-Pasal UUD 1945 dan sesuai dengan semangat konstitusionalisme yang terkandung dalam Pancasila dan UUD 1945. Kedua, non konstitusi merupakan konsekuensi jenjang norma hukum, yang setiap jenjangnya memiliki batasan materi yang berbeda, sehingga pengaturan hal-hal yang khusus tersebut menjadi materi non konstitusi. Ketiga, ketentuan non konstitusi dijadikan dasar dalam menilai (tolok ukur) fakta proses pembentukan undang-undang kesesuaian terhadap semangat konstitusionalisme yang terkandung dalam Pancasila dan UUD 1945 dan khususnya Pasal 5 ayat (1), Pasal 20, dan Pasal 21, Pasal 22A Undang-undang Dasar 1945. Sebelum menggunakan tolok ukur non konstitusi, sebaiknya dalam pengujian formil harus dinilai terlebih dahulu bahwa norma hukum dalam non konstitusi tersebut benar-benar merupakan norma delegasi dari Undang-undang Dasar 1945, sebab ketentuan non konstitusi tidak dapat dijadikan tolok ukur jika norma hukum dalam non konstitusi bukan merupakan norma delegasi Undang-undang Dasar 1945, apalagi jika dalam kenyataannya bahwa norma non konstitusi tersebut justru bertentangan dengan Undang-Undang Dasar 1945.
4.    Pergeseran Pertentangan Norma Hukum Secara Formil Demi Substansi Hukum
Pertanyaan sederhana yang muncul terkait pengujian formil adalah makna pertentangan norma hukum secara formil, kriteria sebuah undang-undang dinyatakan bertentangan dengan UUD secara formil, dan bisakah pertentangan norma hukum secara formil tersebut disimpangi jika kualitas undang-undangnya berkategori baik dan secara substantif tidak bertentangan dengan UUD 1945. Merujuk pada pandangan Machmud Aziz bahwa pengertian bertentangan (pertentangan norma) dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi perlu mendapat penjelasan yang tepat.[25]
Senada dengan pandangan tersebut, Saldi Isra mengemukakan bahwa makna pertentangan norma hukum tersebut harus dikaji dan dijelaskan secara tepat.[26] Hasil penelitian Pusat Studi Konstitusi (PUSaKO) Fakultas Hukum Universitas Andalas, juga mempertanyakan apakah yang dimaksud dengan bertentangan dengan Undang-undang Dasar 1945?, sehingga pertanyaan tersebut menjadi penting untuk dikaji dan dijelaskan secara tepat dan bahkan diimplementasikan secara tepat pula oleh Mahkamah Konstitusi.[27] Penulis secara sederhana mengartikan pertentangan norma yaitu adanya norma hukum baik materi (materiil) maupun proses pembentukannya (formil) yang tidak sesuai/ berbeda dengan norma yang melandasinya, ketidaksesuaian atau perbedaan tersebut yang menyebabkan peraturan di bawahnya tidak memiliki landasan keberlakuan, sehingga harus dinyatakan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat.
Mengingat negara Indonesia merupakan negara hukum Pancasila, maka hasil kesepakatan bangsa telah menentukan yang berhak menyatakan pertentangan norma undang-undang terhadap UUD 1945 adalah Mahkamah Konstitusi. Presiden, DPR, MA, dan lainnya boleh berpendapat bahwa norma undang-undang bertentangan dengan UUD 1945, tetapi hanya pendapat Mahkamah Konstitusi yang tertuang dalam putusan saja yang diakui secara sah dan benar. Pendapat Mahkamah itu idealnya berakhir dengan putusan yang menyatakan bertentangan dengan UUD 1945 dan dinyatakan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat, namun terdapat putusan Mahkamah Konstitusi yang tidak dinyatakan “tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat” atau tetap berlaku, padahal dalam pendapatnya telah terbukti adanya pembentukan yang tidak sesuai dengan UUD 1945, misalnya Putusan Mahkamah Konstitusi No.27/PUU-VII/2009 perihal Pengujian Undang-Undang No.3 Tahun 2009 tentang Perubahan Atas Undang-Undang No.5 Tahun 2004 tentang Perubahan Atas Undang-Undang No.14 Tahun 1985 tentang Mahkamah Agung.
Putusan Mahkamah Konstitusi tersebut merupakan contoh nyata adanya pergeseran makna pertentangan norma hukum secara formil atau dalam bahasa yang lebih gambang adalah adanya pengenyampingan pertentangan norma hukum secara formil demi asas kemanfaatan hukum (materi muatan). Pendapat Mahkamah Konstitusi yang merujuk pada hasil temuannya bahwa pembentukan Undang-undang No.3 Tahun 2009 telah terbukti “cacat procedural” atau pembentukan undang-undang yang tidak sesuai dengan UUD 1945. Idealnya jika merujuk pada logika positivisme hukum yang menekankan kepastian teks hukum (Undang-undang No.24 Tahun 2003), maka undang-undang tersebut harus dinyatakan bertentangan dengan UUD 1945 dan dinyatakan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat.
Putusan Mahkamah Konstitusi No.27/PUU-VII/2009 merupakan putusan yang bernalar hukum progresif yang tidak terkungkung oleh kepastian teks, tetapi lebih melihat proses dan materi sebagai satu kesatuan sistem dalam undang-undang. Argumentasi yang dibangun Mahkamah Konstitusi, jika undang-undang dinyatakan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat maka akan mengakibatkan keadaan yang tidak lebih baik karena: (i) dalam undang-undang a quo justru terdapat substansi pengaturan yang isinya lebih baik dari undang-undang yang diubah; (ii) sudah diterapkan dan menimbulkan akibat hukum dalam sistem kelembagaan yang diatur dalam undang-undang a quo dan yang berkaitan dengan berbagai undang-undang, antara lain Undang-Undang No.48 Tahun 2009 tentang Kekuasaan Kehakiman, Undang-Undang No.49 Tahun 2009 tentang Perubahan Kedua Atas Undang-Undang No.2 Tahun 1986 Tentang Peradilan Umum, dan lembaga lain seperti hubungan antara Komisi Yudisial dengan Mahkamah Agung yang sekarang telah berjalan berdasarkan Undang-Undang No.3 Tahun 2009.
Penulis sependapat dengan putusan Mahkamah Konstitusi, meskipun terdapat cacat prosedural dalam pembentukan undang-undang, namun secara materiil undang-undang tersebut tidak menimbulkan persoalan hukum dan materinya lebih baik, sehingga penilaian cacat prosedural tersebut dijadikan koreksi pembentukan undang-undang. Pergeseran pertentangan norma hukum secara formil dalam bentuk pengenyampingan esensi pengujian formil demi asas kemanfatan hukum adalah tepat dan benar, sebab pengujian formil terkait dengan proses pembentukan harus melihat terlebih dahulu substansi / materi undang-undang yang dilahirkan. Proses pembentukan undang-undang memberikan pengaruh terhadap kualitas undang-undang yang dihasilkan, namun jika proses yang cacat prosedural tetapi kualitas materinya baik dan tidak bertentangan dengan UUD 1945, maka undang-undang tersebut tidak harus dibatalkan. Pilihan jika terjadi pertentangan antara formalitas dengan substansi, maka demi keadilan substantif yang harus diutamakan Mahkamah Konstitusi adalah substansi undang-undang, artinya pertentangan norma hukum secara formil diperbolehkan disimpangi demi materi undang-undang yang berkualitas/ baik.
Substansi undang-undang yang baik inilah sebagai jalan untuk mencapai tujuan hukum, sebab secara filosofis tujuan hukum adalah mencapai kedamaian, kedamaian dalam arti keserasian antara nilai ketertiban dengan ketentraman.[28] Berdasarkan tujuan filosofis tersebut, maka asas kemanfaatan dari undang-undang adalah undang-undang tersebut memberikan kontribusi bagi penataan kelembagaan hubungan Komisi Yudisial dan Mahkamah Agung yang dalam undang-undang terdahulu menimbulkan banyak permasalahan. Asas perlunya pengaturan merupakan asas bahwa pembentukan undang-undang yang berkaitan dibentuk untuk mengatasi masalah,[29] jadi Undang-Undang No. 3 Tahun 2009 dibentuk untuk mengatasi permasalahan kekosongan hukum dan konflik Mahkamah Agung dan Komisi Yudisial.
 
[1] Maria Farida Indrati Soeprapto, Ilmu Perundang-undangan: Dasar-dasar dan Pembentukannya, (Yogyakarta: Kanisius, 1998), hlm.39
[2] Bagir Manan, Teori dan Politik Konstitusi, (Yogyakarta: FH UII Press, 2003), hlm.206
[3] I Dewa Gede Palguna, Mahkamah Konstitusi, Judicial Review dan Walfare State, (Jakarta: Sekretariat Jendral dan Kepaniteraan MKRI, 2008), hlm.17
[4] Asosiasi Pengajar Hukum Acara Mahkamah Konstitusi, Hukum Acara Mahkamah Konstitusi, (Jakarta: Sekretariat Jendral dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi, 2010), hlm. 95
[5] Sri Soemantri Martosoewignjo, Hak Menguji Material di Indonesia, (Bandung: Alumni, 1986), hlm.28
[6] Asosiasi Pengajar Hukum Acara Mahkamah Konstitusi, Op.Cit, hlm.92
[7] Mahfud MD, Konstitusi dan Hukum dalam Kontroversi Isu, (Jakarta, Rajawali Pers, 2009), hlm.258-259
[8] M. Fajrul Falaakh, “Menggagas Constitutional Review di Indonesia”,  Kompas, Edisi Sabtu 08 April 2000, hlm.4
[9] Dikutip dari M.Fajrul Falaakh, pendapat sebagai ahli dalam pengujian Undang-undang No. 3 Tahun 2009 tentang Perubahan Kedua Atas Undang-undang No. 14 Tahun 1985 tentang Mahkamah Agung, dalam putusan Mahkamah Konstitusi No. 27/PUU-VII/2009, hlm.40.
[10] Jimly Asshiddiqie, “Catatan Pengantar Tentang Toetsingrecht dan Judicial Review”, dalam Fatmawati, Hak Menguji (Toetsingrecht) Yang Dimiliki Hakim Dalam Sistem Hukum Indonesia, (Jakarta: Rajawali Pers, 2005), hlm.xv-xvi
[11] Jimly Asshiddiqie, Hukum Acara Pengujian Undang-Undang, (Jakarta: Penerbit Yasrif Watampone, 2006), hlm.56
[12] Fatmawati, Hak Menguji (Toetsingrecht) Yang Dimiliki Hakim Dalam Sistem Hukum Indonesia, (Jakarta: Rajawali Pers, 2005), hlm.5
[13] Jimly Asshiddiqie, Op.Cit., hlm.57
[14] Ibid., hlm.63
[15] Asosiasi Hukum Acara Mahkamah Konstitusi, Op.Cit., hlm.92
[16] Maria Farida Indrati Soeprapto, Op.Cit., hlm.48
[17] Mahfud MD, “ Pancasila Sebagai Dasar Ideologi Negara”, bahan pada Kuliah Umum di Fakultas Hukum UII, Yogyakarta, 6 Juni 2011, hlm.14-15
[18] Ibid.
[19] Saldi Isra, Yuliandri, Feri Amsari, Charles Simabura, Dayu Medina, dan Edita Elda, Perkembangan Pengujian Perundang-undangan di Mahkamah Konstitusi (Dari Berhukum Tekstual ke Hukum Progresif),(Padang dan Jakarta: Pusat Studi Konstitusi Fakultas Hukum Universitas Andalas dan Sekretariat Jendral dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi, 2010), hlm.162
[20] Putusan Mahkamah Konstitusi No. 49/PUU-IX/2011 perihal Undang-Undang No.8 Tahun 2011 tentang Perubahan Atas Undang-Undang No.24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi, hlm.73-75
[21] Putusan Mahkamah Konstitusi No. 49/PUU-IX/2011 Perihal Pengujian Undang-Undang No.8 Tahun 2011 tentang Perubahan Atas Undang-Undang No.24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi, hlm.74
[22] Ibid., hlm.83
[23] Dikutip dari Fajrul Falaakh, Op.Cit., hlm.40
[24] Tanto Lailam, “Non Konstitusi Sebagai Tolok Ukur Pertentangan Norma Hukum Dalam Pengujian Undang-Undang Terhadap Undang-Undang Dasar 1945”, Jurnal Rechtidee FH Universitas Trunojoyo Madura, Volume 10 Nomor 9 Juni 2012, hlm.44-45
[25] Machmud Aziz, “Aspek-aspek Konstitusional Pembentukan Peraturan Perundang-undangan”,Jurnal Konstitusi,  Volume 3 Nomor 3 September 2006, hlm.142
[26] Saldi Isra, Pergeseran Fungsi Legislasi: Menguatnya Model Legislasi Parlementer Dalam Sistem Presidensial Indonesia, (Jakarta: Rajawali Pers, 2010), hlm.308
[27] Saldi Isra, Yuliandri, Feri Amsari, Charles Simabura, Dayu Medina, dan Edita Elda, Op.Cit., hlm.100
[28] Purnadi Purbacaraka dan Soerjono Soekano, 1993, Ikthisar Antinomi: Aliran Filsafat Sebagai Landasan Filsafat Hukum, CV.Rajawali, Jakarta, hlm.5
[29] Yuliandri, Asas-Asas Pembentukan Peraturan Perundang-undangan Yang Baik: Gagasan Pembentukan Undang-undang Berkelanjutan, (Jakarta: Rajawali Pers, 2009), hlm.142
C.  PENUTUP
1.    Kesimpulan
Desain pengujian formil dalam praktiknya mengalami banyak perkembangan, perkembangan tersebut seiring dengan adanya beberapa perkembangan kasus dalam pengujian formil, desain lebih diarahkan sebagai terobosan dan solusi hukum terhadap kemandegan teks normatif yang mengatur ketentuan pengujian formil. Perkembangan desain dalam pengujian formil, yaitu: pertama, pengujian keberlakuan sebagai bagian dari pengujian formil, pengujian keberlakuan ini pada dasarnya menguji daya laku sebuah undang-undang terhadap Undang-undang Dasar yang sedang berlaku, pengujian keberlakuan ini merupakan terobosan hukum dalam pengujian undang-undang sebelum amandemen UUD 1945.
Kedua, perkembangan tolok ukur non konstitusi, penggunaan tolok ukur non konstitusi ini merupakan terobosan hukum dalam mengantisipasi pengaturan yang tidak secara detail mengatur mekanisme pembentukan undang-undang, Putusan Mahkamah Konstitusi yang menggunakan ketentuan non konstitusi sebagai tolok ukur, misalnya Putusan No. 001-021-022/PUU-I/2003 perihal Pengujian Undang-Undang No.20 Tahun 2002 tentang Ketenagalistrikan dan Putusan No. 27/PUU-VII/2009 perihal Pengujian Undang-undang No. 3 Tahun 2009tentang Mahkamah Agung. Ketiga, adanya pengenyampingan pertentangan norma hukum secara formil demi materi hukum yang lebih baik, pengenyampingan pertentangan norma hukum ini lebih didasarkan pada prinsip kemanfaatan sebagai tujuan hukum, undang-undang yang proses pembentukannya “cacat procedural” tidak harus dibatalkan jika materi undang-undangnya berkualitas baik.
2.    Saran
Merujuk pada uraian di atas, beberapa hal yang dapat dijadikan saran dalam kajian ini, yaitu: (1) Mahkamah Konstitusi harus mengkaji secara tepat mengenai pengujian keberlakuan undang-undang termasuk dalam rezim pengujian formil atau pengujian materiil; (2) Mahkamah Konstitusi harus mengkaji lebih lanjut mengenai berbagai hal yang menjadi kriteria penggunaan non konstitusi sebagai tolok ukur; (3) Perlu adanya batasan yang jelas mengenai praktik pengenyampingan pertentangan norma hukum secara formil demi asas-asas sebagai tujuan hukum.
Daftar Pustaka
Asosiasi Pengajar Hukum Acara Mahkamah Konstitusi, 2010, Hukum Acara Mahkamah Konstitusi, Jakarta: Sekjend dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi.
Bagir Manan, 2003, Teori dan Politik Konstitusi, Yogyakarta: FH UII Press.
Fatmawati, 2005, Hak Menguji (Toetsingrecht) Yang Dimiliki Hakim Dalam Sistem Hukum Indonesia, Jakarta: Rajawali Pers.
I Dewa Gede Palguna, 2008, Mahkamah Konstitusi, Judicial Review dan Welfare State, Jakarta: Sekretariat Jendral dan Kepaniteraan MKRI.
Jimly Asshiddiqie, 2005, Model-Model Pengujian Konstitusional di Berbagai Negara, Jakarta: Konstitusi Press.
——-, 2006, Hukum Acara Pengujian Undang-undang, Jakarta: Yasrif Watampone.
Mahfud MD, 2009, Konstitusi dan Hukum dalam Kontroversi Isu, Jakarta: Rajawali Pers.
Maria Farida Indrati Soeprapto, 1998, Ilmu Perundang-undangan: Dasar-dasar dan Pembentukannya, Yogyakarta: Kanisius.
Maruarar Siahaan, 2005, Hukum Acara Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, Jakarta: Konstitusi Press.
Purnadi Purbacaraka dan Soerjono Soekano, 1993, Ikthisar Antinomi: Aliran Filsafat Sebagai Landasan Filsafat Hukum, Jakarta: CV.Rajawali.
Saldi Isra, 2010, Pergeseran Fungsi Legislasi: Menguatnya Model Legislasi Parlementer Dalam Sistem Presidensial Indonesia, , Jakarta: Rajawali Pers.
——-, Yuliandri, Feri Amsari, Charles Simabura, Dayu Medina, dan Edita Elda, 2010, Perkembangan Pengujian Perundang-undangan di Mahkamah Konstitusi (Dari Berfikir Hukum Tekstual ke Hukum Progresif), Padang dan Jakarta: Pusat Studi Konstitusi Fakultas Hukum Universitas Andalas dan Sekretariat Jendral dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia.
Sri Soemantri Martosoewignjo, 1986, Hak Menguji Material di Indonesia, Bandung: Alumni.
Yuliandri, 2009,  Asas-Asas Pembentukan Peraturan Perundang-undangan Yang Baik: Gagasan Pembentukan Undang-undang Berkelanjutan, Jakarta: Rajawali Pers.
Zainal Arifin Hoesein, 2009, Judicial Review di Mahkamah Agung: Tiga Dekade Pengujian Peraturan Perundang-undangan, Jakarta: Rajawali Pers.
Makalah dan Artikel :
Machmud Aziz, dalam “Aspek-Aspek Konstitusional Pembentukan Peraturan Perundang-undangan”, Jurnal Konstitusi Volume 3 Nomor 3 September 2006.
Mahfud MD, “Ceramah Kunci Ketua Mahkamah Konstitusi Pada Kongres Pancasila Pada Tanggal 30 Mei 2009”, dalam Agus Wahyudi, Rofiqul Umam Ahmad, Saldi Isra, Sindung Tjahyadi, dan Yudi Latif (ed), 2009, Proceeding Kongres Pancasila: Pancasila Dalam Berbagai Perspektif, Kerjasama UGM dengan Mahkamah Konstitusi, Sekjend dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi.
M. Fajrul Falaakh, dalam “Menggagas “Constitutional Review” di Indonesia”, Kompas Edisi Sabtu 08 April 2000
Tanto Lailam, “Non Konstitusi Sebagai Tolok Ukur Pertentangan Norma Hukum Dalam Pengujian Undang-Undang Terhadap Undang-Undang Dasar 1945”, Jurnal Rechtidee FH Universitas Trunojoyo Madura, Volume 10 Nomor 9 Juni 2012
Peraturan Perundang-Undangan :
Indonesia, Undang-Undang Dasar 1945
Indonesia, Undang-undang No. 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi
Indonesia, Undang-undang No. 4 Tahun 2004 tentang Kekuasaan Kehakiman
Indonesia, Undang-undang No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan
Indonesia, Undang-Undang No. 3 Tahun 2009 tentang Perubahan Kedua Undang-Undang No. 14 Tahun 1985 tentang Mahkamah Agung
Indonesia, Undang-Undang No.8 Tahun 2011 Tentang Perubahan Undang-undang No. 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi
Indonesia, Undang-undang No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan
Indonesia, Peraturan Mahkamah Konsitusi Nomor 06/PMK/2005 tentang Pedoman Beracara dalam Perkara Pengujian Undang-Undang
Peraturan Mahkamah Konstitusi :
Putusan Mahkamah Konstitusi No.01-021-022/PUU-I/2003 perihal Pengujian Undang-Undang No.20 Tahun 2002 tentang Ketenagalistrikan
Putusan Mahkamah Konstitusi No.018/PUU-I/2003 perihal Pengujian Undang-Undang No. 45 Tahun 1999 tentang Pemekaran Propinsi Irian Jaya
Putusan Mahkamah Konstitusi No.27/PUU-VII/2009 perihal pengujian Undang-Undang No. 3 Tahun 2009 tentang Perubahan Kedua Undang-Undang No. 14 Tahun 1985 tentang Mahkamah Agung
Putusan Mahkamah Konstitusi No.8/PUU-VII/2010 perihal pengujian Undang-Undang No. 6 Tahun 1954 Tentang Penetapan Hak Angket Dewan Perwakilan Rakyat.
Putusan Mahkamah Konstitusi No.48/PUU-IX/2011 dan No. 48/PUU-IX/2011 perihal Pengujian Undang-undang No.8 Tahun 2011 tentang Perubahan Atas Undang-Undang No.24 Tahun 2003 Tentang Mahkamah Konstitusi

Be the first to comment

Leave a Reply

Your email address will not be published.


*